【内容提要】协商民主和票决民主是我国社会主义人民民主的两种基本形式。人民政协是最广泛的爱国统一战线组织，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，在政协组织中加强协商民主和票决民主两种民主形式的完善和融合，从而形成更加完善、更加健全的民主形式，为实现最广泛的社会主义人民民主奠定坚实基础。
我国的社会主义民主政治形式，是人民代表大会制度和政治协商制度的有机统一。人民代表大会制度，是建立在选举制度基础上的根本政治制度。党的十八大报告在“全面提高党的建设科学化水平”一章中指出，要“积极发展党内民主，增强党的创造活力。完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境。强化全委会决策和监督作用，完善常委会议事规则和决策程序，完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”，充分体现了中国共产党扩大和完善党内民主，从而带动社会主义人民民主的决心。同时，我国在发展社会主义民主政治的长期实践过程中，建立和完善了民主协商基础上的共产党领导的多党合作与政治协商制度。党的十八大报告在“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”一章中指出，要“健全社会主义协商民主制度。社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”建国60多年来，经过不断的实践和发展，形成了具有中国特色社会主义民主的两种基本形式--协商民主和票决民主（选举民主），这两种民主形式构成了符合中国政治发展要求的社会主义政治制度的基本结构。十八大报告中着重提出要完善选举制度和健全协商民主制度，就是要求我们在新形势下，加强这两种民主形式的完善和融合，从而形成具有中国特色的社会主义民主事业的新局面。下面就从两种民主形式的产生、相互关系及在人民政协工作中如何加强两种民主形式的建设谈一些粗浅的思考和想法。
一、协商民主与票决民主的产生与发展
在新中国社会主义民主政治发展历程中，是先有协商民主，后有票决民主。1948年，毛泽东同志修改“五一口号”，写上了邀请各民主党派、各人民团体、各社会贤达到解放区，召开政治协商会议，共商国是，标志着新政协的创立。在中共中央发布“五一口号”的次日，毛泽东同志还致函中国国民党革命委员会主席李济深和中国民主同盟中央常务委员沈钧儒，信中说到，“此项会议的决定，必须求得到会各主要民主党派及各人民团体的共同一致，并尽可能求得全体一致。”由此可见，“政治协商会议”作为实现人民民主的重要形式是由中央第一代领导人毛泽东亲自提出的，这一民主形式的基本特点是具有不同阶级基础的政治和社会组织通过开展对话和协商，“尽可能求得全体一致”，这种民主形式也就是我们今天所说的“协商民主”。1949年6月15日至19日，在北平召开了新政治协商会议筹备会第一次全体会议，会议通过了《新政治协商会议筹备会组织条例》和《关于参加新政治协商会议的单位及其代表名额的规定》，选出了以毛泽东为主任的常务委员会。直到1954年9月全国人民代表大会第一次会议召开，全国政协一直发挥着特殊的作用，具有双重属性，既是人民民主统一战线的组织形式，又是全国人民代表大会的替代形式。第一届全国人民代表大会的召开，确立了人民代表大会制度为我国的根本政治制度。1954年12月，毛泽东同志在论述人民政协存在的必要性时，说到：“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要，宪法草案就是经过协商讨论使得它更为完备的。人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要。”1956年9月，中共八大的召开，正式确立了多党合作的“长期共存、互相监督”的民主政治方针，决定继续保留人民政协，这样就形成了现在的“两会”，形成了协商民主和票决民主相结合的中国特色社会主义民主。
1980年8月，邓小平同志在政协第五届全国委员会第三次会议开幕词中指出：“人民政协是在共产党领导下实现各党派和无党派人士团结合作的重要组织，也是我们政治体制中发扬社会主义民主、实行互相监督的重要形式。”1982年《政协章程》明确规定：中国人民政治协商会议是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式。1995年，中共中央在转发《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》的通知中，第一次明确规定，人民政协是我国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。2006年，在中共中央《关于加强人民政协工作的意见》中首次公开提出：“人民通过选举、投票行使权力和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”2011年，中办16号文件中正式提出了“协商民主”的概念，并且明确肯定了人民政协是我国协商民主的重要形式。这次十八大在强调“人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度”的同时，进一步明确了社会主义协商民主也是一种民主制度，人民政协是协商民主的重要渠道。这样，协商民主和票决民主两种民主形式在我国社会主义民主政治中得到了正式确立。
二、协商民主与票决民主的相互关系及实践启示
在中国特色社会主义民主政治体系中，票决民主和协商民主作为两种基本民主形式并非相互对立、相互排斥，而是相互促进、相辅相成的。中国的民主既非单纯的协商民主，也非单纯的票决民主，而是二者的有机结合。票决前有协商，协商之后必须进行票决，由票决产生结果。这是中国民主政治的特色和优势，并在实践过程中取得了较好的效果。
（一）协商民主中的票决民主
实现公民与公民、公民与政府之间的讨论和协商，是民主政治的最基本要素之一。协商一致是中国民主政治的精髓。当前，随着我国经济社会的发展，人民政治参与的积极性不断提高。协商民主在凝聚各方面智慧和力量、共同推进改革开放和社会主义现代化建设中发挥着及其重要的作用。协商民主与其他民主形式不同，不涉及少数与多数的问题，而是坚持求同存异，讲求合作、参与、协商、包容，以最大限度地吸纳各种利益诉求，是当代民主政治的发展方向。改革开放以来，人民政协在团结民主的旗帜下，使协商民主得到了大力发展，取得了明显成效。然而，这种协商民主是建立在有序的基础上的，《政协章程》第二十六条指出：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的委员，在本会会议上有表决权、选举权和被选举权；有对本会工作提出批评和建议的权利。”实践证明，发展社会主义人民民主，充分发挥协商民主与票决民主的作用，符合我国国情，符合中国特色社会主义政治制度的要求，对于充分调动人民群众的积极性，推动政治、经济、文化、社会、生态各项事业的发展具有十分重要的意义。
在陕甘宁边区时期的“三三制”政权中，采取了协商民主和票决民主相结合的民主形式，有力地促进了边区的民主政治建设，有效地保障了边区各阶级、阶层人民的民主权利以及与民主人士的团结合作，为陕甘宁边区的巩固与发展，为抗日战争的全面胜利做出了重大的历史贡献。1941年11月，陕甘宁边区第二届参议会第一次会议开幕，在讨论财政经济问题时，边区参议员李鼎铭以其真知灼见提出了“精兵简政”的意见。在形成提案的酝酿过程和征集签名中，李鼎铭就此提案广泛征求了各方面人士的意见，并与党内外参议员，特别是开明绅士参议员进行了充分的协商。在此过程中，有许多人特别是民主人士参议员明确要求李鼎铭先生放弃这一提案，此提案在提交大会讨论时也受到很多人的反对和质疑，同时，也有许多参议员认为这个提案是中肯的，并具有远见卓识。毛泽东在审阅参议会会议文件时，看到了李鼎铭先生的精兵简政提案，并将它一字一句地抄在自己的笔记本上，认为“这个方法很好，恰恰是改造我们机关主义、官僚主义、形式主义的对症药。”在边区参议会大会再次讨论这一提案时，毛泽东到会听取了意见，并对此提案表示肯定。在大会进行表决时，精兵简政的提案在219位参议员中获得165票的绝对多数，提案得以通过，并作出了“交政府速办”的决议。就这样，著名的“精兵简政”的政策诞生了，它的全面实施为陕甘宁边区的巩固与发展发挥了重大的历史作用。协商在前，票决在后，通过协商再做票决，注重提案提出和表决前的沟通、对话、讨论、协商和最终形成共识，有效地提高了提案的质量和各种意见的表达程度，特别是能够较好地、实质性地实现对提案的共识，便于提案通过后的实施。这一做法对当前我国的社会主义民主政治建设也具有重要的借鉴和启示意义。
（二）票决民主中的协商民主
我国实行人民代表大会制度,全国人民代表大会是国家的最高权力机关,由全国人民选举产生,代表全国人民掌握国家的权力。而行使行政权的政府以及行使司法权的法院和检察院都由人民代表大会选举产生,并对人民代表大会负责。这体现了权力结构的统一性,而且体现了协商一致的原则。人民代表大会制度,包括人大代表的选举,国家元首以及政府、法院和检察院主要负责人的产生,国家发展规划的确定,最终都需要投票决定。所有这些选举和决策在进行之前,都要进行民主协商。协商的过程也是各种不同观点相互沟通、相互交流乃至相互交锋,相互取长补短,共同进行优化,最后达成共识的过程。协商是表决的基础和前提,而表决则是协商的自然结果。正是由于这种协商一致的精神,使人民代表大会在实际运行中避免了因缺乏相互沟通交流和共识、简单进行表决所产生的种种弊端,避免了西方选举和议会运行中经常出现的各种观点乃至持有不同观点的个人和派别之间的严重对立。同时,我国实行共产党领导的多党合作和政治协商制度,集中体现了协商民主,从制度上保证了协商一致原则的贯彻落实。票决民主中融合了协商民主,保证了中国政治体制的顺利运行和国家治理的高效率。这是中国社会主义政治建设和政治发展的一个成功经验。
每年“两会”的召开，都会引起全国各族人民的广泛关注，是我国社会主义民主政治生活中的大事。我们可以看到，人民政协的会议往往比人民代表大会的会议提前一天召开，这就从民主政治的的程序上充分体现出协商在前的特点与要求。同时，在基层村级换届选举中，协商民主与票决民主的有机结合也能取得较好的效果。2011年，《人民政协报》刊登的《浙江省建德市政协探索推进协商民主创新发展记事》中，该市政协组织委员参与村级换届选举的协商，在村级换届选举票决前开展协商工作，采取集体座谈、个别交心等方式，掌握选情，了解民意，消除误解，形成共识，大大减少了选举过程中可能会出现的各种矛盾问题，有效避免了拉关系、宗族势力、贿选等种种不正当竞选行为，对促进村级组织换届选举工作按程序公开公正有序地进行、对促进社会和谐稳定起到了显著作用。这是票决民主与协商民主有机结合，并在基层实践成功的典型案例。
三、推进政协组织中协商民主与票决民主的若干建议
人民政协的历程是一部追求和探索团结与民主的成长发展史。习近平总书记在十二届全国人大一次会议上指出：“我们要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持人民主体地位，扩大人民民主，推进依法治国，坚持和完善人民代表大会制度的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度。”党的十八大的召开，明确提出了在“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”的同时，要“健全社会主义协商民主制度”的要求。结合当前全国正在开展党的群众路线教育实践活动和社会主义现代化建设，就人民政协内部如何健全和完善协商民主和票决民主两种基本民主形式谈一些思考和体会。
（一）积极营造人民政协的民主氛围，大力推进协商民主的制度体系建设。2013年2月28日，在中南海怀仁堂举行的民主协商会上，习近平主席指出，邀请各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派代表人士，就国家政治生活中的重大问题包括国家机构领导人员人选进行协商，是多党合作和政治协商制度的内在要求，是我国社会主义民主的具体体现，也是我们党的优良传统和一贯做法。要推进人民政协的民主，就是要在政协形成认真学习的风气、民主讨论的风气、积极探索的风气和求真务实的风气。只有在活跃有序的政协民主气氛中，广大委员才能敞开思想，畅所欲言，各抒己见；才能讲真话、讲实话、讲心里话；才能充分表达新的见解、新的观点、新的思想。要积极引导和帮助委员树立社会主义民主政治意识，积极创造条件，精心设计各种载体，让广大委员有更多机会参加会的活动。如江苏省常州市政协举办各种学习班、读书会、讲座、报告会、研讨会等。2013年6月召开的政协常州市十三届六次常委会议，专题协商“古镇老街古村落保护利用”课题，邀请了市委书记、市相关部门和各辖市区的分管区领导参加协商，市政协常委委员们就该课题的调研情况，对市委、市政府的工作提出了许多意见和建议，得到了市委、市政府领导的高度认可，取得了较好的协商效果。近年来，江苏省常州市新北区政协也积极探索民主协商的新载体、新机制，通过召集民主党派、无党派代表人士、工商联、企业家委员等人士召开专题协商会、对口协商会和界别协商会议，邀请区委、区政府及相关单位部门的主要领导参加，会上，委员们积极发言，大胆献策，各抒己见，提出了很多建设性的意见和建议，得到区委、区政府的高度认可，在提高委员协商积极性的同时，对区委区政府工作也起到了较好的推动作用。建议要建立健全协商民主的机制和程序，使各级政协部门开展民主协商有据可依、有序可循，减少民主协商的随意性，增强民主协商的实效性。
（二）在政协委员的推荐上要注重协商民主与票决民主的条块结合，使政协委员更具代表性。目前，中共和各级人民代表大会都采用了区域代表制，由党员和选民选举代表召开代表大会，由代表选举产生中共、人大、政府领导集体的制度。十八大报告中就“完善党的代表大会制度，提高工人、农民代表比例，落实和完善党的代表大会代表任期制，试行乡镇党代会年会制，深化县（市、区）党代会常任制试点，试行党代会代表提案制”作了具体要求。政协是由各个界别组成的组织，按照章程的规定，委员的产生采用了提名推荐、协商安排的办法，这是由政协协商民主的特殊性决定的。当前的这种协商产生政协委员的方式存在着一些弊端：一是界别设置落后，不能全面涵盖当前社会各个阶层；二是准入条件弹性大，不利于保证委员素质；三是产生过程的公开性和程序化不足，不利于保证委员的代表性。为了弥补这些缺陷，大力推进政协的民主进程，建议在政协委员的产生过程中采取由各界别协商票决推荐和政协组织票决审定相结合的方式。一要合理调整界别设置和界别委员人数比例，增加新的社会阶层的代表，如将农村进城务工人员纳入工会界委员，在教育界要增加职业教育、民办教育方面代表的比例，在经济界适当增加金融行业、战略性新兴产业等方面的代表人士，在科技界或侨联界注意吸收海外归国留学人员代表等。二要在政协委员推荐阶段引入竞争机制，推荐委员前要及时发出公告或通知，推行协商推荐、组织推荐、群众推荐和个人自荐相结合的方式，推行委员申请批准制和“差额”协商、票决推荐制，既尊重委员的主体意愿，也有益于增强委员的参与意识和履职积极性，确保委员队伍的整体素质。三要完善常委委员的选举制度，在选举常委的过程中，可以先采用自荐和协商推荐的方式产生候选人，然后再由组织部门以量化形式考查其参政议政能力、组织能力及其代表性，最后差额投票表决产生常委委员。
（三）推进和完善政协委员密切联系各界人士、政协组织密切联系委员的制度，强化政协委员的民主责任意识。当前，在中共党内开展的群众路线教育实践活动，提出了要以“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”为总要求，针对当前党内存在的“四种危险”、“四风”问题要进行一次大排查、大检修、大扫除，要保持党同人民群众的血肉联系。新加坡国会议员以托管民主的形式定期走访和约谈群众的做法，常州市创建文明城市领导干部走访到每一户居民的做法，都给了我们很好的启示。常州市新北区政协建立了政协主席定期走访企业家委员制度，深入了解委员企业的经营状况、企业转型升级过程中遇到的困难和瓶颈，力所能及地为委员企业发展做好相关咨询、沟通、协调工作，并且鼓励委员企业要坚定发展信心，以技术创新和转型升级为依托推动企业做大做强，为新北区经济发展献策出力。政协委员是社会各界推荐产生的，代表着各界人士、广大群众的利益和想法，有责任经常性的听取他们的意见和建议，并把这些意见和建议充实到参政议政的履职实践中去。政协领导是由政协委员选举产生，应该经常性地听取委员的心声，从而不断改善政协组织建设，不断提高政协履职质量。建议政协组织也应该建立相应的委员走访、联系社会各界人士制度，广泛听取群众的呼声，充分反映人民的意愿，全面践行党的群众路线，牢固树立为民参政的民主责任意识。
（四）在人民政协的干部使用中健全协商交流和选拔任用制度的相结合，不断完善政协组织内部的民主机制。按照现行的干部管理办法，政协的领导一般都是从党政转岗过来的老同志，为此，很少采用公开选拨竞争上岗的选拨方式。政协领导的选举也采用了等额选举的办法，政协干部也较少地向外交流。这就造成了政协本身是一个政治协商、民主监督、参政议政的组织，但自身建设却缺乏民主的局面。近年来，常州市政协和金坛市政协各有一名副主席，在干部选拨任用中，被选拨为副市长，新北区政协也陆续有中层干部被推荐到了党政部门的岗位任职，这些从政协转岗到政府部门工作的同志，到了新岗位后，工作都非常出色，一个很重要的原因，就是在政协这个平台上，他们通过参加调研视察、撰写专题调研报告等广泛了解了经济社会发展各个方面的情况；通过提出提案、反映社情民意等走近百姓、了解基层情况，较好的履行了老百姓与政府之间的沟通桥梁作用；通过组织政协委员会全体会议、常委会议、各类协商会议等，不断增强了自身的组织协调能力，政协机关培养出来一大批优秀的干部。建议政协应按照中共十八大要求，完善干部交流制度，完善公开选拨竞争上岗等竞争性选拨干部方式选拨干部，使政协干部能够得到更好的交流和锻炼，不断完善政协组织内部的民主机制。
（五）在人民政协的内部监督上实行协商讨论和投票决策的相衔接，不断健全和完善人民政协的民主监督机制。中共的纪律检查委员会，政府的监察部门都为确保该组织的科学、健康、阳光运行提供了坚强保障。各民主党派也分别建立了会内监督机制，成立了各民主党派的监督委员会，其监督对象为民主党派成员和民主党派的组织，重点是各级领导班子及其主要负责人。政协作为一个毛泽东所讲的“党派性的机关”是否也应该设有内部监督机构，回答应该是肯定的。一个没有内部监督机制的组织，很容易被认为缺乏科学管理的组织，唯有将决策、执行、监督有分有合地有机统一起来，才能真正实现团结民主而立足于社会，取信于人民和委员。今年，江苏省常州市新北区政协出台了《政协新北区委员会专门委员会、镇（街道）工作委员会及委员履职量化综合评价办法》的考核办法，对专委会、各镇（街道）政协工委会的工作组织情况及委员个人的履职情况进行综合评价，对不履职、不尽责、不参会、不活动的委员进行诫勉谈话，对违纪违规的委员通过协商和票决后进行除名，大大增强了政协的凝聚力、社会影响力，对促进新北区的经济、政治、文化、社会、生态文明建设，起到了良好的效果。建议政协组织建立健全内部民主监督机制。中共党内监督条例阐明了要“坚持民主集中制和党要管党，从严治党”，政协的监督内容可以“贯彻教育与监督并举，重在预防”。政协内部的监督机制也要以群众监督为基础，对监督对象贯彻政协章程、遵守党纪党规及违纪违法等行为进行检查、调查，提出的处分和奖励建议要进行充分协商和论证，并在一定的范围内进行民主票决，确保委员的主体权利和民主权利，避免组织内部不必要的矛盾的出现，确保组织的良性运转。（作者：新北区政协 汪志光 姜帆 李丹菊 荣获市政协第十次理论研讨会征文二等奖）
